Как убедить власть и общество присоединиться к борьбе с коррупцией?

В частности, в интервью, которое называлось «Чтобы избежать конфликта интересов, надо быть сиротой», оно было опубликовано в «Правде Севера» 2 июня 2021 года.

Сегодня мы продолжаем разговор на тему борьбы с коррупцией.

Реванша не ожидается

– Игорь Сергеевич, на сегодняшний день в нашей стране антикоррупционное законодательство уже сложилось, или оно развивается с учётом приобретаемого опыта?

– Антикоррупционное законодательство у нас сложилось. И сегодня самая важная задача — добиться исполнения норм, которые уже действуют. Это касается и сведений о доходах, и контроля за расходами публичных должностных лиц, и предотвращения, урегулирования конфликта интересов. В этой части законодательство очень консервативно.

– Попыток как‑то изменить его, смягчить не наблюдается?

– Попытки определённого реванша есть — сделать шаг назад. И эти попытки предпринимаются. А вот шагов назад нет.

– Какая сфера антикоррупционного законодательства вызывает больше всего споров?

– Прежде всего это ситуация, связанная с конфликтом интересов, ведь она затрагивает семейственность и традиции — это многие сферы публичной службы, правоохранительной деятельности, образование и здравоохранение. А в таких коллективах в подчинении не могут работать ни родственники, ни свойственники. Поскольку традиции имеют место, постоянно и звучит — давайте немножко отступим…

– Возможно, здесь есть логика?

– Это глобальная проблема. К сожалению, по Архангельской области очень много примеров семейственности, когда это заканчивается очень плохо. Один из последних примеров, который даже был озвучен на координационном совещании, которое вёл губернатор Александр Витальевич Цыбульский. Речь шла о том, что директор общеобразовательной школы одного из районов области заключил муниципальный контракт на ремонт кровли своей школы с индивидуальным предпринимателем, который является её супругом. Стоимость контракта — полтора миллиона рублей. Уголовное дело не возбуждено, но факты нарушений ревизорами выявлены. Там, к примеру, металл использовался меньшей толщины, экономия происходила и на других материалах и работах. Когда работы будут приниматься родственником, то исполнители могут позволить себе отступить от технического задания.

Есть и другие подобные примеры. Вот почему никаких послаблений здесь не намечается.

Графа со звёздочкой

– Вы сказали, что антикоррупционное законодательство в нашей стране уже сложилось. И тем не менее на крайней сессии областного Собрания депутатов обсуждался новый законопроект, который касался реализации норм, заложенных в Конвенции ООН против коррупции. И вы были докладчиком по этому вопросу. Также известно, что депутаты настороженно восприняли это нововведение…

– Антикоррупционное законодательство в России, действительно, сложилось потому, что в этом плане большой рывок был сделан начиная с 2008 года. И за короткий срок законодательство было сформировано. Сейчас же оно развивается точечно. Как раз на сессии областного Собрания депутаты приняли в первом чтении проект областного закона в развитие федерального закона, касающегося новых мер в сфере противодействия коррупции. И, действительно, у большого количества депутатов было много вопросов ко мне как к докладчику по этому проекту.

– О чём идёт речь?

– Фактически идет речь идёт о дальнейшей реализации 20‑й статьи Конвенции ООН, которая называется «Незаконное обогащение». Что такое незаконное обогащение? Когда у чиновника активы больше, чем его доходы, а он не может доказать их законное происхождение.

– Но эта норма у нас и так действует — вы рассказывали о ней в прошлую нашу встречу…

– Да, с начала 2013 года у нас действует механизм контроля за расходами, когда государство контролирует приобретение публичными должностными лицами недвижимости, транспортных средств, уставных капиталов юридических лиц. Если окажется, что доходы за три года не покрывают расходы на указанные сделки, то их можно изъять в собственность Российской Федерации — либо всю стоимость приобретённой собственности, либо только часть. Сейчас сделали новый шаг.

Уже достаточно давно каждый служащий, депутат, глава, заполняя сведения о доходах, вносит данные в раздел, который называется «Счета в банках и иных кредитных организациях». То есть нужно отразить все счета, дату открытия, сумму на конец года. И там была последняя графа со звёздочкой, а в примечании было указано, что эту колоночку нужно заполнять, если по отдельному счёту происходит поступление денежных средств, превышающих общий доход служащего или работника и его супруги или супруга за отчетный период и два предшествующих года. Чиновник должен был показать, откуда у него эти денежные средства. Но сейчас предусмотрено серьёзнейшее последствие — если он не докажет уже перед прокуратурой законность происхождения этих денежных средств, то эта сумма будет изыматься в судебном порядке в пользу государства.

– А прокуратура и суды подключаются на каком‑то определённом этапе?

– Да, смотрите, например, главы муниципалитетов и местные депутаты сведения о доходах представляют губернатору, служащие — либо губернатору, либо руководителю соответствующего органа власти. В любом случае предусмотрена внутренняя проверка. Проверяются доходы, счета, имущество, сделки и сравниваются со сведениями предыдущих лет.

Например, в прошлом году в сведениях о доходах было указано транспортное средство, а сейчас его нет. Если оно продано, то по какой цене? Есть случаи завышения цены, а есть занижения. Зачем занижать? Чтобы не показать реальный доход. Зачем завышать? Чтобы увеличить доходы для последующей сделки, для доказывания законного источника ее совершения. Поэтому нужно реагировать и на случай занижения, и на случай завышения. Вот такой внутренний анализ сотрудник проводит, естественно, будет анализировать и счета, и средства, которые были отражены в сведениях о доходах.

Если чиновник не показал, что у него оборот был выше, в таком случае есть возможность провести проверку в рамках других процедур. Если нарушение подтвердится, то эта информация направляется в прокуратуру, а прокуратура её анализирует и выходит с иском в суд. Вот одно из нововведений. У депутатов оно и вызвало вопросы, которые больше касаются механизма их дальнейшего применения.

– Это нововведение касается только депутатов, работающих на постоянной основе?

– Оно касается всех, в том числе и региональных, и местных депутатов, работающих на непостоянной основе. Вроде зачем оно, если они не получают денег из бюджета? Но они принимают публичные решения, которые касаются и бюджета, и имущества. Депутатам мы объяснили, что готовы поделиться практикой применения действующего закона — как суды оценивают доказательства, которое представляет публичное лицо.

– Прежде всего о чём эта практика говорит?

– О том, что суды уже выработали подходы к оценке законности источника дохода. Например, служащий говорит, что ему деньги подарила мама. Суд может запросить сведения о её пенсии. Например, у неё пенсия 20 тысяч рублей, а сын говорит, что она дала ему миллион.

– Может, она его копила годами…

– Если у мамы были сбережения на счёте и она покажет выписку, то вопросов у суда не возникнет. А если она их хранила дома в «банке», то, естественно, суд будет сомневаться. И таких случаев «верю — не верю» в судебной практике достаточно много.

– Если есть сомнение, обычно суд к чему склоняется?

– Эта практика разнонаправленная. И мы видим достаточно много случаев изъятия имущества в пользу Российской Федерации.

– И в Архангельской области такие случаи есть?

– В Архангельской области практически нет. У нас были проверки, которые инициировались губернатором, под них попадали и заместитель председателя правительства области, и депутаты, и главы. И в каждом случае мы устанавливали законность дохода. А по другим регионам есть резонансные дела, когда взыскиваются и по десять миллиардов рублей, как у одного из муниципальных глав в Московской области, а есть относительно небольшие суммы, когда взыскиваются транспортные средства стоимостью 600–800 тысяч рублей.

Злостные несдавальщики

– Игорь Сергеевич, а на сельских депутатов все эти антикоррупционные нормы в какой степени распространяются?

– Если говорить о сельских депутатах, то часто они все ещё не воспринимают обязанность представлять сведения о доходах. Уникальность ситуации в том, что три года назад упростили законодательство, и теперь сведения о доходах сельские депутаты могут подавать не ежегодно, а лишь, когда совершают подконтрольные сделки. Если сделок не было, они лишь пишут письмо губернатору, в котором уведомляют об этом.

– То есть они могут вообще не показывать свои доходы?

– Нет, став сельским депутатом, в течение четырёх месяцев со дня избрания они должны предоставить губернатору сведения о доходах. И вот что получается. У нас в единый день голосования, 11 сентября прошлого года, прошла избирательная кампания в сельские представительные органы — тогда избирались 910 человек. Когда они шли на выборы, то представили сведения о доходах в свою избирательную комиссию. Но когда избрались, то 37 депутатов не сдали сведения о своих доходах, а 12 — о доходах супругов. И получается нонсенс — жители в сентябре избрали их депутатами, а в этом году будет поставлен вопрос о лишении их полномочий с проведением довыборов. Значит, снова надо для этого выделять бюджетные средства. Хотя мы пытались в конце января, а также в феврале собирать у них сведения, иначе реально число несдавших было бы гораздо больше.

– Эти — уже злостные несдавальщики?

– Да, злостные несдавальщики, притом, подчёркиваю, в сентябре избранные. К тому же в рамках ежегодного предоставления сведений о доходах до 30 апреля 2022 года 36 депутатов из 1673 человек также не сдали сведения о доходах, а 3 депутата — сведения о доходах на супругу или супруга, несовершеннолетних детей.

– Как они аргументируют такое поведение?

– Мне тяжело оценить, учитывая, что во время предвыборной кампании они сведения о доходах сдавали, знают, как это делается. Иногда жалуются, что трудно собрать сведения на жену, бывает, когда люди находятся в браке, но проживают раздельно. Но и здесь мы пойдём навстречу, если будем видеть, что предпринимались хоть какие‑то шаги, чтобы эти сведения получить. Если депутат написал жене одно заявление, потом второе, почтой их отправил, но ответа не получил, мы признаем, что он не имел возможности эти сведения получить, а затем предоставить. Но обычно просто говорят, что не проживают вместе, и просят освободить от предоставления сведений о доходах жены. Но так кто угодно может сказать, а мы же не можем освободить от этой обязанности всех, для этого нужны основания.

– Депутаты, которые не представили сведения о доходах, полномочий лишаются автоматически или здесь есть свой механизм?

– Мы уже рассмотрели все ситуации, направили представление губернатора по каждому из них, потом советы депутатов должны проголосовать за лишение их полномочий, если они этого не сделают, значит, придётся обращаться в суд. В прошлом году таких исков от имени губернатора области в суд было направлено семь. Вот насколько идёт усложнение всей бюрократической работы. А им лишь стоило предоставить один раз сведения о доходах, потом пять лет они могли бы этого не делать, если не совершали бы сделок. В данном случае они поступили весьма безответственно, особенно по отношению к своим избирателям, которые совсем недавно за них проголосовали.

Главное — не репрессировать, а упреждать

– Игорь Сергеевич, с осени 2020 года в Архангельской области под следствием оказались шесть глав муниципалитетов. Безусловно, борьба с коррупцией — дело очень важное. Но столько принимается антикоррупционных законов, которые должны бы работать, как ремни безопасности, то есть упреждать правонарушение или преступление. Но тем не менее этого не происходит. Как вы считаете — почему?

– Здесь вопрос личного выбора каждого. Есть дела громкие, о которых все слышали, а есть не такие резонансные — например, подделка и представление фиктивных документов для получения денежных средств. И ситуация старая — ежегодно на протяжении девяти лет мы готовим справки об уголовном преследовании глав, муниципальных служащих, руководителей учреждений, затем опубликовываем эти справки и направляем в муниципальные образования. Чтобы там понимали последствия. На мой взгляд, сейчас главная угроза — значительное количество преступлений, где фигурируют небольшие суммы. Потому, что они формируют систему.

– Здесь речь идёт об умышленных нарушениях, которые заслуживают наказания. Но в муниципалитетах главы изначально работают в ситуации конфликта интересов. К примеру, сейчас на государственном уровне говорится о преференциях бизнесу. И вот глава пошёл навстречу предпринимателю, а потом окажется, что они в школе вместе учились или были у них какие‑то старые отношения. А это личная заинтересованность и конфликт интересов.

– Сказать, что главы в таких сложных ситуациях не защищены, будет неправильно. Мы пережили ковидные годы, сейчас живём в ситуации экономического влияния санкций. И здесь законодательство гибко меняется. Ещё недавно с единственным поставщиком были ограничены случаи заключения контрактов, также невозможно было внести изменения в контракт. Но теперь федеральный закон позволил принимать такие решения. Мы видим рост цен, видим необходимость авансирования работ, особенно по строительным контрактам. И уже принято много решений, когда контракты авансируются, а цена и иные условия контрактов пересматриваются. Если в период пандемии цену контрактов можно было увеличивать до 30 процентов, то сейчас федеральное законодательство сняло и эти ограничения. Но мы предусмотрели механизмы, как принимать такие решения. В данном случае ревизор не в конце пути доказывает факт причинения ущерба бюджету, а в самом начале устанавливает отсутствие такого ущерба, чтобы его предотвратить и уберечь главу от возможности ошибки.

– То есть репрессивность антикоррупционного законодательства не в приоритете?

– Главное в нашей работе — профилактика. Когда глава муниципалитета или руководитель учреждения попадается на нарушении, связанном с конфликтом интересов, каждый раз задаю вопрос: а почему конфликт состоялся, а не был предотвращён? Закон должен был сработать, тогда нарушение удалось бы предотвратить на входе, а в результате пришлось репрессивными мерами реагировать на выходе.

Вот почему так важно сейчас исполнение того, что уже принято. Выполняя запреты и ограничения, мы формируем доверие к власти. И важно, чтобы люди, которые идут в публичную систему, это понимали, а общество такие меры поддерживало. Надо постепенно менять мышление — если мы будем бежать сломя голову, то доверия тоже не будет. А без доверия граждан перспектив у государства нет.