В мае 2019 года вступили в силу поправки в федеральное законодательство о местном самоуправлении, закрепившие новый вид муниципального образования – муниципальный округ
Первой ласточкой в Архангельской области стал Каргопольский район, предложивший объединить все поселения в один муниципалитет. Такое решение было принято на майской сессии регионального парламента. В чём суть изменений и какова процедура преобразования в муниципальный округ, мы попросили рассказать Игоря Чеснокова, председателя комитета областного Собрания депутатов по законодательству и вопросам местного самоуправления.
– Игорь Александрович, не секрет, что это не первая попытка выстроить систему управления на местах.
– Давайте сначала поясним: одноуровневая система местного самоуправления уже работала в Архангельской области до 2006 года, когда были сельские муниципальные районы и города. В районе избирался глава муниципалитета, формировался представительный орган, который был один на весь район. Работали сельские, поселковые администрации – структурные подразделения районных. Их возглавляли главы, назначенные руководством района. У района был единый бюджет, у администраций на местах – сметы. Если денег у местных администраций не хватало, помогал районный бюджет. Такая система действовала до принятия в октябре 2003 года 131‑го федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». С него началась реформа местного самоуправления в России.
– Если система на местах уже работала, зачем нужна была такая реформа?
– Дело в том, что в разных субъектах РФ существовали разные подходы к управлению на местах. Так, в Архангельской области были муниципальные районы, а, например, в Алтайском крае внутри районов существовали ещё и разные виды муниципальных образований, в том числе и поселения, что было зафиксировано в краевом законодательстве. Чтобы сформировать единые правила по всей стране, и был принят 131‑ФЗ. Он ввёл двухуровневую систему управления на местах: появились городские округа на базе крупных городов и муниципальные районы, а в их составе – сельские и городские поселения. Такая система стала обязательной – никто у муниципалов не спрашивал, хотят они перемен или нет. Это была общероссийская реформа. Осенью 2005 года прошли первые выборы. С 1 января 2006 года эта система заработала.
– А каким образом были перераспределены полномочия – за что отвечал район, а за что поселения?
– Первоначально закон закреплял за сельскими и городскими поселениями достаточно большое количество полномочий, некоторое время их количество доходило до 45. Это наиболее важные для населения направления: строительство и содержание дорог, благоустройство, содержание жилья, вся сфера ЖКХ, разработка градостроительной документации, культура, пожарная безопасность и т. д. Но на деле оказалось, что поселенческий уровень далеко не везде оказался готов к такому объёму работ. Так, большие претензии были у контролирующих органов по качеству исполнения бюджетных обязательств, немало было и нарушений. Многие поселения испытывали нехватку подготовленных, квалифицированных специалистов. Не хватало и средств у муниципалов на реализацию своих полномочий.
И в ряде субъектов РФ начали говорить о необходимости внесения корректив в 131‑ФЗ. В 2014 году был принят федеральный закон, который передал значительную часть полномочий сельских поселений на уровень муниципальных районов. И с 2016 года, в том числе в Архангельской области, в сельских поселениях из 45 полномочий осталось 14 обязательных. Среди них была часть чисто поселенческая, например, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, а другая часть дублировалась с полномочиями районов. Например, содействие в развитии сельхозпроизводства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства и т. д.
Все наиболее важные для населения вопросы, в том числе ЖКХ, содержание жилфонда, дорожная деятельность, были закреплены за районами. При этом закон позволяет поселениям брать по соглашению с районом хоть все полномочия обратно, но такие факты, скорее, исключение.
В Архангельской области четыре района полностью оставили за собой прежние полномочия сельских поселений, семь – взяли на себя полномочия поселений, которые являются административными центрами районов. Например, из восьми поселений, входящих в состав Верхнетоемского района, только одно взяло на себя дополнительные полномочия. Остальные выполняют необходимый минимум. Причём с прошлого года семь поселений передали району и полномочия в сфере культуры, а с 2016 года администрация Верхнетоемского района исполняет все полномочия поселения – районного центра.
– Довольно пёстрая картина получилась.
– Такая картина была не только по Архангельской области, но и в большинстве субъектов РФ, когда, с одной стороны, была сохранена двухуровневая система местного самоуправления – поселения и районы, а с другой – сельские поселения фактически не обладали ни кадровыми, ни финансовыми ресурсами, ни полномочиями. Но при этом сохранялись органы управления на каждой территории. Получилось, что орган есть, флаг на территории люди видят, а чтобы решить серьёзный вопрос, надо обращаться в район.
Поэтому некоторые субъекты РФ, осознав, что модель управления гораздо эффективнее работает там, где сосредоточены кадровые и финансовые ресурсы, начали процесс объединения поселений и районов в единый округ. Среди первых был Пермский край, Московская область. К началу 2019 года подобные процессы шли уже во многих регионах. И 1 мая 2019 года на этот процесс отреагировал федеральный законодатель – были приняты поправки в Федеральный закон № 131. Введён новый вид муниципального образования – муниципальный округ. Таким образом, сейчас в системе местного самоуправления – городской округ, муниципальный район, в который входят сельские и городские поселения, и муниципальный округ как объединение муниципального района и всех входящих в его состав сельских и городских поселений.
– И опять муниципалов не спросили?
– В этом как раз и отличие этих поправок от решений, принятых в 2003 году. Сейчас районы и поселения не обязаны объединяться в округ, это их право. До этого мы переходили от районов к поселениям автоматом, потому что это была федеральная норма, которая не предполагала никаких вариаций. А сегодня право перехода из муниципального района и поселений в округ остаётся за самой территорией. Более того, в законе чётко прописано, что если хотя бы два из поселений выступили против, то такое объединение не состоится.
– Какая же процедура принятия такого решения на территории?
– Она чётко прописана в федеральном законе: сначала проведение публичных слушаний в каждом поселении и в районе, затем собрания депутатов поселений и района с учётом результатов публичных слушаний принимают решение: поддержать объединение или нет. Такой путь в Архангельской области первым прошёл Каргопольский район. С инициативой об объединении глава района вышла ещё осенью прошлого года. Подчеркну – это решение самой территории, которое только после согласия представительных органов района и поселений было вынесено на утверждение областного Собрания.
Другая ситуация, например, сложилась в Верхнетоемском районе. Там провели обсуждение, но из восьми поселений поддержали объединение только четыре, ещё одно дало согласие на преобразование, но через год. Муниципальные советы трёх поселений отказались от объединения в округ, и дальше процесс не пошёл. Так что, как мы видим, решающее слово здесь – за самими муниципальными образованиями.
– Если существует федеральный закон, закрепляющий право на преобразования в муниципальный округ, зачем надо менять областное законодательство?
– Во-первых, мы должны привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. Так, понятие «муниципальный округ» надо внести в более чем 70 областных законов. Во-вторых, мы хотели качественно изменить подход к реализации этих преобразований. «В чём смысл объединяться, если ничего не изменится?» – этот вопрос часто задавали люди. Поэтому было принято решение разработать дополнительные меры государственной поддержки для муниципальных округов, для тех территорий, где органы управления возьмут на себя весь объём полномочий, возложенных сегодня федеральным и областным законодательством на местное самоуправление. При этом особо отмечу: все действующие направления финансовой поддержки районов и поселений остаются.
Важно было также законодательно закрепить основы для дальнейшего развития муниципальной службы. Ведь, в конечном счёте, качество жизни граждан зависит от уровня профессионализма и эффективности решений, которые принимают муниципальные управленцы. Проблема нехватки квалифицированных кадров очень остра для районов. После майских указов Президента уровень оплаты труда в бюджетных отраслях – образовании, культуре, здравоохранении – вырос и сегодня опережает не только уровень оплаты труда муниципальных служащих, но и многих глав сельских муниципальных образований.
– При объединении неминуемо встанет вопрос о сокращении должностей?
– Такой задачи нет. Задача – сохранить представительство местной власти на территории каждого поселения, но там смогут работать специалисты, которые будут отвечать за комплекс муниципальных полномочий – и дороги, и благоустройство, и ЖКХ, и взаимодействие с общественностью и т. д. Чтобы не только флаг был на здании администрации, но и полномочия по оперативному решению возникающих проблем. Понятно, что могут не все согласиться на новые условия: кто‑то пойдёт под сокращение, кто‑то на пенсию. Все расходы, связанные с преобразованием, возьмёт на себя область, в том числе расходы на проведение избирательной кампании по выборам представительного органа муниципального округа.
– В каждом поселении работает свой депутатский корпус, в состав которого зачастую входят активные граждане – те, кто в первую очередь заинтересованы в развитии своей территории. Как быть с ними?
– Опыт, знания, общественная активность этих людей, безусловно, должны быть востребованы. Для этого в областном законе предусмотрены дополнительные меры по развитию в муниципальных округах различных форм общественного контроля и участия населения в местном самоуправлении: общественных советов, ТОС, сельских старост и т. д. Убеждён, что именно с участием общественных структур на местах должны формироваться и планы социально-экономического развития муниципального округа. Принятый на майской сессии областного Собрания закон предусматривает поддержку из областного бюджета реализации этих проектов.
– Пока реформа вызывает опасения у части районов, критику со стороны представителей ряда партий. Всё‑таки, чего стоит опасаться?
– Вся процедура объединения прописана в законе – чётко и прозрачно. Поэтому отдельным политикам, прежде чем наводить панику, следует внимательно прочитать закон. Важно, что каждый муниципалитет будет принимать своё решение самостоятельно, с учётом мнения населения, исходя из особенностей территории, кадровой и финансовой ситуации, возможности реализации дальнейших планов по развитию своих населённых пунктов.
