Мы встретились с председателем Контрольно-счетной палаты Архангельской области для того, чтобы обсудить экономическую ситуацию в регионе.
Кому как не ему, человеку, перед которым бюджет региона и муниципалитетов - как открытая книга, знать каковы перспективы его развития, где в системе управления государственными финансами кроются слабые места и что можно сделать для того, чтобы Поморье стало процветающим и привлекательным для инвесторов. Однако разговор Александр Дементьев начал с азов – с того, чем же занимается возглавляемый им орган государственной власти.
- Некоторые путают нас с правоохранительными органами. Считают, что у нас есть карательные функции, - рассказывает Александр Александрович.
- Это абсолютно не так. Мы осуществляем аудит в сфере составления и исполнения бюджета Архангельской области. Следим за тем, чтобы деньги региональной казны и бюджета областного ФОМСа расходовались рачительно и в соответствии с законом. В рамках своих полномочий мы нацелены на то, чтобы выявлять риски, указывать на проблемы и предлагать меры по их исправлению. Но наши материалы зачастую используются правоохранительными структурами, которые в последнее время все чаще усматривают в них составы различных уголовных преступлений и соответствующим образом реагируют.
Причина сложившейся ситуации в том, что Бюджетный кодекс изначально подразумевает, что люди, которые работают с бюджетными деньгами, ведут ответственную бюджетную политику и руководствуются исключительно законом. Он для них по умолчанию должен являться определенным стандартом управленческих действий, алгоритмом, на основе которого они должны работать. А что касается санкций, то они прописаны в Кодексе об административных правонарушениях. Именно там предусмотрена ответственность за несоблюдение тех или иных статей Бюджетного кодекса. Но у КОАП тоже есть свои существенные недостатки. Например, за самое серьезное финансовое нарушение - нецелевое использование средств, им предусмотрен лишь штраф в размере от 25 до 50 тысяч рублей для должностных лиц или их дисквалификация на срок от года до трех лет. Но институт дисквалификации, по моим наблюдениям, не работает. Во всяком случае я ни разу не видел, чтобы эта санкция применялась на практике. К сожалению, по факту получается, что это декоративный инструмент. Получается, преступление есть, а наказания за него нет. Очевидно, что необходимо ужесточать санкции. Я и мои коллеги это видим по реакции на доклады о нашей работе. Именно нас спрашивают – если в области нарушений на миллиарды, то почему на нарушителей заведен лишь десяток административных и пара уголовных дел? Ответ на эти упреки простой – нужно на федеральном уровне принимать соответствующие решения и совершенствовать профильную законодательную базу, которая касается в том числе и мер воздействия на нарушителей и понуждения к возврату неправомерно потраченных сумм в бюджет.
- Вы сейчас сказали очень важную вещь, что бюджетная система априори полагает, что чиновник – честный. А зачастую, судя по отчетам Контрольно-счетной палаты, это не так…
- Нужно отдать должное моим коллегам в целом, которые работают в исполнительных органах власти, в том числе и на муниципальном уровне. В большей степени это честные и профессиональные люди. Я это говорю ответственно. Это отнюдь не реверанс моим партнерам из правительства, нет. Это правда. Но по некоторым главным распорядителям бюджетных средств, инстанциям к сожалению, действительно, есть проблемы.
В чем причина этого? Чаще всего в бесконтрольности. Дело в том, что некоторые структуры видят свою роль в бюджетном процессе лишь как агентов, передаточного звена, через которое бюджетные деньги идут к конкретному получателю. До них довели субсидию, они передали ее подрядчикам, а потом передали наверх отчетность. И все. А между тем Бюджетный кодекс однозначно говорит о том, что распорядители бюджетных средств должны обеспечивать эффективность и результативность расходования казенных денег и их целевое использование. Но на практике этого не происходит. В основном идет текущая, рутинная работа по обмену информационными и денежными потоками. Я не говорю, что это делается осознанно. Может быть, чаще это происходит из-за недостаточной компетенции, особенно где-то в районах. Почему я и говорю всегда о том, что наша главная проблема – в качестве управления, государственного и муниципального. Если бы мы усилили управленческое звено, вывели его на уровень тех современных бизнес-школ, которые работают в крупных производственных структурах региона (а там совсем по-другому выстроена финансовая дисциплина и управление затратами), то нам многое удалось бы изменить к лучшему. Взять хотя бы только одну систему контроллинга, которая эффективно работает на ряде предприятий. Кстати, ведь природа управления и в бизнесе, и во власти она одна и та же: финансовые потоки, издержки. Если у нас нет себестоимости как таковой, то есть расходы областного или муниципального бюджета… Картина - один в один, терминология немного другая.
- Ну да, в бюджете не себестоимость, а стоимость оказания государственных услуг и реализации государственных полномочий для бюджета.
- Абсолютно верно. Так вот, именно управленческий сегмент у нас «проваливается» очень сильно. А тем более по сравнению с современными управленческими системами, такими которые применяются «Архбумом», например, или на предприятиях группы ИЛИМ – по старинке на Котласском ЦБК. В преломлении хотя бы на основной инструментарий – бюджетирование, финансовое планирование, нормирование. Я уверен в том, что они дадут нам именно как управленцам в государственном и муниципальном сегменте фору в 200 очков.
- Пока я вас слушал у меня родилось сразу два вопроса. Начнем по порядку. Да, большинство чиновников – честные. Но есть и другие примеры. Например, в 2015 году при проведении аукционов на закупку лекарств для льготников тандем из чиновников минздрава, руководителей больниц и коммерсантов из ФГУП «Фармация» обманул бюджет более чем на 68 миллионов рублей. Схема простая: завышение начальных цен на этапе подготовке аукциона и искусственное ограничение числа участников конкурса – на лицо чистой воды мошенничество. И никто за это ответственности не понес… Та же картина с бензином. Мы недавно делали анализ – даже правительство области закупает его по ценам куда выше рыночных. В УФАСе нам на это ответили, что у них нет полномочий проверять начальные цены аукционов, главное, чтобы процедура была соблюдена… Получается, что кроме как в отчете вашего ведомства, эти махинации вновь нигде не отразятся?
- Факты, которые вы сейчас озвучили, если классифицировать их в терминологии Бюджетного кодекса, называются неэффективное расходование бюджетных средств. Если оттолкнуться от ваших выводов о махинации и коррупции, то ее уровень можно рассматривать как своего рода индикатор неэффективности в целом государственной системы. Это неэффективность экономики, неэффективность управления и политической системы, общественных отношений. А между тем, любому экономисту известно, что если коррупция - индикатор неэффективности системы, то неэффективность системы - признак ее возможной коррумпированности. Это аксиома. Поэтому имеете право на такие оценки.
А теперь вновь возвращаемся к санкциям. Найдите время, посмотрите КОАП, и попробуйте отыскать там что-то созвучное фразе «неэффективное расходование бюджетных средств». Уверяю вас, не найдете. Это и есть ответ на ваш вопрос. У нас на сегодняшний день законодательно не урегулированы вопросы неэффективного расходования бюджетных средств, именно в части применения санкций. И мы опять возвращаемся к тому с чего мы начали – Бюджетный кодекс заточен на людей априори профессиональных и честных. Я всегда ставлю два этих понятия рядом, так как непрофессионал может навредить не меньше, чем казнокрад. И еще неизвестно кто из них способен принести больший вред. Поэтому в теории средства бюджета должны попадать в профессиональные и порядочные руки. На практике же на ответственные должности назначаются не всегда профессионалы, а к бюджетным деньгам оказываются допущены не совсем честные люди, но зато обладающие связями или родственными отношениями. Но самое серьезное то, что порог страха за допущенный брак в работе или злоупотребление, у таких деятелей очень далек и размыт.
- То есть?
- Вот вы привели пример с бензином. Можно взглянуть масштабнее. Возьмем того же главу муниципалитета. Не в ролях, без фамилий. Что он делает в первую очередь, когда приходит к власти? Дает присягу – честно работать в интересах вверенного муниципального образования и далее по тексту. Затем ему на грудь вешают символическую цепь, а потом с человеком происходят глубокие метаморфозы. Причем мы, как орган аудита, предостерегаем, указываем на слабые участки в его управлении, говорим: «Уважаемые коллеги! У вас вот здесь, здесь и здесь могут быть проблемы». И в подавляющем большинстве случаев за редким исключением мы получаем реакцию, абсолютно не соответствующую тем обещаниям и присягам, которые давал глава, вступая в должность. Делается все возможное, чтобы отбояриться от материалов проверки и выводов счетной палаты.
- Почему так происходит?
- Я предполагаю, что это инстинкт самосохранения - должностного и политического, и безнаказанность, конечно. Ведь если я признаю, что был неправ, то мне это припомнит и население, и областное руководство, а, не исключено, и правоохранительные органы, и тогда уже я вряд ли снова стану главой – размышляет наш собирательный герой. А кое-где еще присутствует и коррупционный компонент. В итоге почти каждый из них встает на защиту собственных интересов, а интересы вверенного муниципального образования, его бюджета за редким исключением уходят на второй план.
- Еще один вопрос. Вы говорили о том, что в бизнесе и власти разные подходы к управлению.
- Да, и мы выглядим не лучшим образом в этом сравнении.
- Может быть, но я хотел спросить о другом. У бизнеса и власти принципиально отличаются подходы к управлению. В бизнесе мыслят проектно. Поставили задачу, рассчитали объем ресурсов, необходимых для ее реализации, а потом оценили результат – удалось ли выполнить проект за счет имеющихся ресурсов в установленное время. В государственном управлении все по-другому. Акцент здесь сделан на рутинное исполнение полномочий, предписанных законом. А если взять любую программу – областную или федеральную, то их цели, задачи, а, главное, методы их достижения очень далеки от реальной жизни. Например, федеральная программа развития туризма. В ней поставлена задача в 2015 году разместить в гостиницах 33,5 миллиона наших туристов. С задачей справились. Но на деле этого удалось достичь не благодаря тому, что у нас за время действия программы и предусмотренной ею помощи, а написана она в 2012 году, расцвел туристический сервис или путешествия по стране стали более доступными, а потому что закрыли Египет и Турцию, а Европа сама отпала – подорожал евро. Я все это к чему – не пора ли и государству переходить на проектную форму управления и ставить перед собой четкие задачи и выбирать понятные механизмы их достижения?
- Государственная власть это уже поняла. Именно так и появился программно-целевой метод формирования и расходования бюджета. Изначально он правильный. Ведь этот метод содержит в себе и антикоррупционные инструменты. Но на деле происходит совершенно иное. При исполнении программ происходит эквилибристика цифрами и программными мероприятиями. Это можно принять, когда в ходе реализации программы меняются макро условия. Например, сорвалось федеральное финансирование. Но вся проблема в том, что цифры в программах иногда меняются из без веских и объективных оснований. Это выглядит так: плановые показатели в конце отчетного периода начинают корректировать под фактические результаты, которые почти всегда ниже тех, что были запланированы когда составлялась программа. Почему ниже? Как правило, это чисто административные недоработки – не удалось провести то или иное мероприятие, не получилось достичь тех или иных количественных или качественных показателей. В таком случае у нас что делают – благополучно корректируют план под факт и благодаря этому мы видим стопроцентное выполнение программы. И с этими победными реляциями чиновники идут к депутатскому корпусу, к общественности и так далее. Это можно назвать как угодно, но не управлением. Если задача не была реализована при наличии всех возможностей для этого, то это нельзя оправдать ничем. Это говорит лишь о неумении и непрофессионализме тех, кто этим занимался. Соответственно, за такими случаями должны следовать выводы, кадровые решения, но этого не происходит. Вместо этого идут по самому легкому пути - в политику, подключают СМИ. Но в этой практике, когда план подгоняют под фактическое исполнение, ущербность видно во всем. Судите сами – бюджеты потрачены, время, а оно – не возобновляемый ресурс, также прошло, к тому же итоге мы не оправдали ожидания населения.
- И как тогда можно говорить о развитии региона, об инвестициях?
- Мы начали с абсолютно правильной проблемы. С управления. Так вот. На сегодня, на мой взгляд, государственное и муниципальное управление следует признать наименее эффективным среди всех моделей, действующих в экономике.
- И что делать? Все же прекрасно понимают, что любое предприятие в любом секторе экономики без инвестиций развивать невозможно. А у нас, между прочим, и федеральная и областная власть постоянно ставит перед собой задачу наращивания инвестиционной привлекательности. Но ведь бизнес ждет от государства и встречных шагов – бюджетных инвестиций в первую очередь в инфраструктуру: сети, дороги, социальную инфраструктуру. А раз система управления финансами у нас хромает, то и ожидания бизнеса нам реализовать не удастся. Кто же тогда к нам пойдет? Кто принесет деньги в экономику региона?
- К сожалению, в целом ситуация в стране в этом вопросе не простая, и наш регион не исключение. Согласно рейтинга инвестиционной привлекательности регионов, ранее представленного на Петербургском экономическом форуме, Архангельская область заняла категорию D – ниже среднего. Причем, при составлении этого рейтинга учитывались и те позиции, которые возложены на региональную и муниципальную власть по улучшению инвестклимата: уровень бюрократических барьеров, сроки выдачи разрешения на строительство, отвода земли или подключения к энергосистемам. У нас они достаточно велики. Например, по информации в рейтинге, разрешение на строительство у нас выдается более 160 дней. А для того, чтобы попасть в категорию А – наиболее привлекательных регионов для инвесторов, разрешение на строительство должно выдаваться максимум за 70 дней. Такая же картина и со сроками на другие госуслуги, о которых я сказал. То есть, мы должны в два раза оптимизировать эти процессы, чтобы поднять свой инвестиционный рейтинг. И это, кстати, не требует каких-то капиталоемких затрат из бюджета, для этого нужны только управленческие решения.
- Ну, об этом мы уже слышали, и много раз. И не только от Игоря Анатольевича, но и от Ильи Филипповича. Инвестиционная привлекательность региона – это уже как транспарант, который правительственные спичрайтеры разворачивают на любом публичном выступлении главы региона, посвященном экономике области. Только вот звучат одни лишь лозунги, никто не говорит – как это сделать, какие шаги, кто конкретно и в какие сроки должен предпринять, чтобы в области пришли инвесторы…
- Здесь я хочу заступиться за областное правительство. У нас принята инвестиционная стратегия Архангельской области, в которой, в том числе, предусмотрены и мероприятия по ликвидации отставания от регионов-лидеров, о котором я говорил. Единственно, что сейчас необходимо – это то, о чем мы беседовали выше – чтобы эта стратегия была реализована в запланированном объеме и в указанные сроки. Причем это совместная задача, в том числе и задача Контрольно-счетной палаты Архангельской области. Но пока об этом говорить рано – стратегия совсем недавно утверждена. В ней выстроен алгоритм, намечены цели и есть большие ожидания, что мы наконец-то эту ситуацию изменим. Ведь бизнес работает по очень понятным законам. С точки зрения предпринимателя именно государство должно создавать условия, в которых он сможет эффективно достигать своих целей (максимизации прибыли, эффективности инвестиций, минимизации риска, защиты собственности и личности и т.п.).
С точки зрения государства предприниматель призван обеспечить реализацию целей и интересов более высокого порядка (наполняемости бюджетов, рост общественного благосостояния, поддержание занятости, укрепление экономики).
В области пересечения целей и интересов государства и бизнеса и должна осуществляться эффективная государственная политика. Отсюда вытекает стратегия и тактика государства по отношению к бизнесу, в том числе и с малым и средним предпринимательством.
- У вас нет ощущения, что областная власть в этом случае попросту зеркалит федеральную? Там тоже очень много говорят об инвестициях, поддержке малого бизнеса, в частности, но когда дело доходит до практических шагов – на свет выходят совсем другие приоритеты, о которых громко заявлять не принято. Например, антикризисный план, который представило федеральное правительство. Первыми в очереди на господдержку в нем опять стоят банки и финансовый сектор, нефтегазовые гиганты… Пока дочитаешь до тех страниц, где речь идет о поддержке реального сектора экономики или малого бизнеса, – глаза устают…
- Да, предприятия нефтегазового сектора это флагманы нашей экономики. Но если представить ее как флот, где такие гиганты – это огромные линкоры, то они будут абсолютно беспомощны в сражении без поддержки более компактных и маневренных кораблей. Простите, что перешел на военно-морскую терминологию. Так вот. Развитие малого и среднего бизнеса у нас является одним из основных направлений государственной политики. Об этом неоднократно говорилось на всех уровнях власти. И это, действительно, правильно и обосновано. Но если сравнить нас с Европой или со странами Северной Америки, Азии, то отставание от них в этом вопросе можно увидеть невооруженным глазом. Достаточно посмотреть какова в этих странах доля малого и среднего бизнеса в структуре ВВП и какова доля сотрудников малого и среднего бизнеса в структуре занятости в этих странах. По первому показателю Европа, а особенно Канада и Япония, достигают 70-80 процентов ВВП. И, соответственно, уровень занятости в малом бизнесе у них переваливает за 50%. А у нас по статистике малый и средний бизнес дает лишь 20% ВВП, а занятость в нем – 25% от числа всех работающих в стране. Видите, какая разница?
- Да, разница большая.
- Усилению роли малого и среднего бизнеса в развитии экономики препятствуют проблемы макро уровня. Любой бизнесмен на своем пути сталкивается с одними и теми же проблемами. В первую очередь, это проблемы с нахождением рынка сбыта своей продукции, работ, услуг, особенно в период становления. Ведь главное не сделать продукт, главное – его продать, так было всегда. При этом у нас есть методы госрегулирования рынка сбыта. Они очерчены базовыми законами – 44-ФЗ и 223-ФЗ. Все вместе это контрактная система, в которой предусмотрены условия для малого бизнеса при размещении заказа на работы или услуги для государственных нужд. Но, смотрите, что происходит. Для того, чтобы принять участие в торгах, представители малого или среднего бизнеса должны выполнить определенные требования. Главное из которых –обеспечение заявки на участие в них, а затем, в случае победы в аукционе или конкурсе, разместить у заказчику средства в обеспечение исполнения контракта. Это не всегда большие суммы, но для малого бизнеса и они существенны. Впрочем, есть и другой вариант – банковская гарантия. Вот только какой банкир даст малому, среднему, а уж тем более начинающему бизнесу такую гарантию на приемлемых условиях? Никакой. Самонадеянно думать, что эта система будет работать. Есть неплохой инструмент – тендерный заем, который работает по принципу экспресс-кредитования. По такой системе деньги можно получить на срок до 60 дней, а рассмотрение заявки занимает всего несколько часов. При этом деньги поступают сразу на счет предпринимателя на электронной торговой площадке, исключая таким образом их нецелевое использование. Более того, у государственных заказчиков есть квота на размещение заказов у субъектов малого и среднего предпринимательства. Часть своего заказа они обязаны отдавать малому бизнесу, но зачастую суммы лотов для малого бизнеса неподъемны. Кроме этого, заказчик вправе государственным контрактом обязать исполнителя привлекать для выполнения работ предпринимателей в качестве субподрядчиков. Хотя, такой возможностью заказчики пользуются редко. Получается, что механизм у нас есть, нужно лишь заставить его эффективно работать. И тут мы снова переходим к качеству государственного управления и к необходимости совершенствования законодательной базы на федеральном уровне. На мой взгляд, необходимо ее совершенствовать, внедрять новые механизмы включения предпринимателей в процесс вхождения в средства бюджета.
Также очень остро стоит вопрос доступности финансовых ресурсов. Мы все понимаем и знаем о каком проценте идет речь, когда дело касается банковского кредита для малого бизнеса. К сожалению, не становятся меньше и бюрократические барьеры – все, что касается вопросов с выделением земельного участка, получения разрешения на строительство или подключения к сетям у нас решается очень медленно. В результате мы видим печальную картину – по статистике только 5% предприятий малого и микро бизнеса функционируют более трех лет. Остальные не выживают.
- Мы опять пришли к тому, что у нас на бумаге все гладко, а на деле в государственной машине что-то поскрипывает…
- Да, к сожалению меры, предусмотренные законодательством и которые могли бы помочь нашей экономике, не всегда работают. Возьмем сельское хозяйство. Опять же в теории все понимают, что необходимо создать условия для того, чтобы местные фермерские хозяйства, индивидуальные хозяйства сдавали свою продукцию – овощи, мясо, молоко в бюджетную сеть. Но существующая контрактная система не позволяет государственным заказчикам давать какие-либо преференции местным производителям. Тем не менее, это не говорит о том, что с таким положением дел надо мириться. Надо прокачивать ситуацию, работать в этом направлении, менять законодательную базу. Пока мы это не сделаем на законодательном уровне, мы не решим проблему продуктового баланса в своем регионе, согласно которому по основным продуктам - мясу, молоку, яйцам собственного производства мы обеспечены менее чем на 50%.
- Большинство из тех проблем, что мы обсудили, можно решить лишь в зале заседаний на Охотном ряду. Именно поэтому вы стремитесь попасть в Государственную Думу и сейчас принимаете участие в праймериз?
- Да, все вопросы, которые мы обсудили, находятся как раз в сфере ответственности федеральных законодателей. И у меня, и у моих коллег из других регионов, когда мы обсуждаем итоги нашей работы, результаты проверочных мероприятий возникают одни и те же вопросы. Мы отлично видим, что бюджету нанесен ущерб, но должностное лицо при этом к ответственности не привлечено, а ущерб не компенсирован – таких примеров много. Почему так происходит? Этот вопрос не дает покоя и нам. А ответ на него тем временем известен – это слабость, беззубость законодательной базы по привлечению к мерам ответственности за допущенные финансовые злоупотребления и коррупцию. На мой взгляд, сейчас главная проблема бюджета уже не в получении доходов, а в наведении порядка в его расходовании. Именно там сегодня сосредоточены основные резервы казны.
Важным направлением развития для региона, с учетом тренда в стране, является и освоение Арктики. Депутаты Государственной Думы от нашей области, помимо прочего, однозначно должны сопровождать стратегические инициативы в сфере развития арктических территорий, с которыми выступает наше областное правительство.
Необходимо активизировать использование инструментов государственно-частного партнерства, концессионных соглашений. Наша задача - обеспечить равенство негосударственного сектора с государственным в доступе к общественным ресурсам (бюджету, государственному имуществу) в здравоохранении, социальной защите, дополнительном образовании, коммунальной сфере. Сегодня, к сожалению, заявленные намерения и планы явно перевешивают конкретные достижения в этой части.
Для другого сегмента, для малого бизнеса необходимо с одной стороны введение практики «первого предупреждения» при проверках предпринимателей, соблюдение принципа соразмерности наказания тяжести совершенного административного правонарушения, а с другой - введение административной, уголовной ответственности должностных лиц за организацию необоснованных проверок субъектов предпринимательской деятельности, блокирование счетов и списание денежных средств, если вследствие таких действий был причинен ущерб. Также не лишним было бы введение административной ответственности для уполномоченных должностных лиц - чиновников в виде дисквалификации. То есть надо ввести запрет занимать соответствующие должности в случае повторного совершения неправомерных действий по отношению к субъектам предпринимательской деятельности.
Кроме этого, необходим мораторий хотя бы лет на десятьна изменения Налогового кодекса, а также региональных законов в налоговой сфере, которые потенциально могли бы ухудшить положение налогоплательщиков, требований по противопожарной безопасности, норм СанПинов, определяющих нормы и требования к объектам, зданиям, сооружениям, которые используют в своей деятельности предприниматели, бизнес структуры. Эти решения назрели уже давно.
